Reforma Agrária não é mera redistribuição de terras. Trata-se de um processo amplo de mudanças que passa pelo campo político, social, técnico e econômico.
Essencialmente visa a transferir a propriedade da terra de minorias latifundiárias para pequenos agricultores e trabalhadores agrícolas, objetivando o alcance de uma igualdade social maior, de melhor distribuição do poder político e de melhorias de ordem econômica.
Abolicionismo e Reforma Agrária
Segundo o historiador e geógrafo Manoel Correia de Andrade, o movimento político-social em prol das campanhas abolicionista e pela reforma agrária, apesar de separados por um século de distância, guardam entre si a mesma causa remota:
surgiram em conseqüência da conquista do território brasileiro pelos portugueses, do sistema de posse e uso da terra imposto à população indígena que habitava o vasto território e aos grandes contingentes de negros trazidos da África para possibilitar o desenvolvimento das grandes plantações.
Os portugueses procuraram desenvolver uma agricultura destinada à produção de alimentos e matérias-primas tropicais, necessários ao mercado europeu, bem como organizar a exploração de minérios.
Por meio do sistema implantado, terras foram doadas a colonizadores, que deveriam utilizar grande número de escravos (indígenas e/ou africanos), para produção das mercadorias de interesse do mercado colonial. Para controlar o acesso à propriedade da terra, dizimaram os grupos contrários à escravidão e dominaram a população pelo uso da força.
Formou-se, então, uma sociedade sem liberdade, em sua maioria, em que a grande concentração fundiária impossibilitava que as pessoas pobres, mas livres, tivessem acesso a terra para o seu cultivo.
Durou três séculos a exploração colonial e escravagista. No século XIX, iniciam-se as manifestações pela libertação dos escravos.
A reação dos negros e das elites que entendiam que mudanças de ordem social eram necessárias para assegurar o desenvolvimento do Brasil redundou na abolição da escravidão, por meio de etapas sucessivas.
Com a Lei Áurea (13-5-1888), cessava definitivamente a escravidão, mas não resolvia a situação dos escravos. Leis complementares propostas por abolicionistas, visando à criação de colônias agrícolas para os libertos, a desapropriação de terras não exploradas e o desenvolvimento da agricultura, não foram assinadas.
A República e a terra
Com a abolição da escravatura, a República, que sucedeu à monarquia, procurou substituir os escravos por colonos europeus, especialmente onde se dava a expansão de culturas de exportação, como a do café. Restava aos negros e mulatos trabalhar em sistema de parceria (em que o pequeno produtor pagava a renda da terra com grande parte de sua produção agrícola ou em dinheiro), ou desenvolver culturas de subsistência para os grandes proprietários.
A enorme dimensão do território brasileiro, aliada à pequena concentração de população, contribuiu para o surgimento dos grandes latifúndios, que expandiam seus domínios forçando a venda das pequenas propriedades, ou mesmo expulsando seus donos do local onde viviam.
Nas áreas mais importantes, onde se cultivava produtos de exportação (café, açúcar, cacau), foram adotadas relações de trabalho, tornando o trabalhador em assalariado. Nas menos dinâmicas, de muita terra e pouca mão-de-obra, surgiram outras formas de relação (arrendamento de pequenos sítios, a parceria e a concessão de terras pela troca de produção).
A República retardou as medidas agrárias que vinham sendo defendidas por grupos políticos. Surgiam no país formas de exploração dos trabalhadores agrícolas (ex-escravos, na maioria).
Reações e primeiras mudanças
As revoltas surgidas foram sempre destruídas com violência pelos governos ligados aos grupos dominantes. A revolução de 1930 contribuiu para a quebra do sistema dominante das oligarquias. Passaram a fazer parte das lutas políticas novas parcelas da população brasileira: a classe média e o operariado industrial urbano.
A Constituição de 1934 trazia avanços:
a) garantia a desapropriação por necessidade ou utilidade pública, mediante prévia e justa indenização;
b) determinava que o trabalho agrícola fosse regulamentado, procurando fixar o homem no campo;
c) previa a organização de colônias agrícolas;
d) consagrava o usucapião;
e) obrigava as empresas agrícolas, localizadas longe dos centros escolares, a manter escolas.
Não chegou, entretanto, a produzir efeitos. Foi substituída pela Constituição de 1937, mais conservadora, mais voltada para os problemas urbanos do que para os do setor agrário.
Após o término da Segunda Guerra Mundial, uma Assembléia Constituinte elaborou a nova Constituição (1946), que repetiu os dispositivos da Carta de 1934. Os representantes dos latifundiários na Constituinte permitiram a inclusão dos avanços anteriores, pois entendiam perfeitamente que, com a obrigatoriedade de indenização prévia em dinheiro, nos casos de indenização, a reforma agrária não teria êxito.
O impulso da industrialização, nos anos 50, revitalizou a economia mundial capitalista. No Brasil, a partir de 1955, abrem-se novas rodovias, implantam-se usinas hidrelétricas, indústrias de base (siderúrgica, petrolífera, automobilística). Cresce o processo de concentração de renda. Expandem-se, na área rural, as culturas comerciais, atingindo as terras ocupadas por pequenos produtores.
Com o surgimento das Ligas Camponesas e dos sindicatos rurais, o movimento dos camponeses se organiza como forma de luta legal. Crescem as manifestações favoráveis a implantação da reforma agrária, como forma de mudar o sistema de propriedade da terra. Radicalizam-se os movimentos, por meio de greves, invasões de propriedade não utilizadas, sendo a reforma exigida na “lei ou na marra”.
A gravidade da situação leva a sociedade a se preocupar mais com o problema e a discutí-lo. Em 1963, é lançado o Estatuto do Trabalhador Rural, que passa a garantir ao homem do campo o direito ao salário mínimo, a férias e repouso remunerados, ao aviso prévio e à indenização em caso de demissão. O Governo cria a Superintendência da Reforma Agrária (SUPRA). Os Estados Unidos pressionam as autoridades brasileiras para implantar uma reforma agrária, visando a amenizar a influência da Revolução Cubana na América Latina.
Multiplicavam-se as reivindicações sociais e firmava-se uma mentalidade de mudanças, com destaque para a reforma agrária. A Revolução de 1964 inicia um período autoritário, onde o movimento popular do campo é totalmente reprimido.
O primeiro governo militar, devido às condições do país e as pressões americanas, elaborou um projeto de reforma agrária moderado. Transformado na Lei nº 4.504, de 30 de novembro de 1964, nascia o Estatuto da Terra, criando dois órgãos: o Instituto Brasileiro de Reforma Agrária (IBRA), para cuidar da reforma da estrutura fundiária, e o Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrícola (INDA), voltado para o processo de colonização.
Esses órgãos sofreram forte pressão do setor latifundiário. Posteriormente foram unificados, surgindo o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), em 1970. Levantamentos iniciados pelo IBRA e depois pelo INCRA – 1967, 1972 e 1976 – demonstraram um domínio completo dos latifúndios no território brasileiro, que não eram cultivados intensamente, impedindo milhões de trabalhadores de terem acesso a terra e à produção. Os minifúndios, mesmo em maior número, ocupavam áreas pequenas e respondiam pelo grande volume da produção brasileira de alimentos. Tal constatação teve que ser abafada.
A iniciativa de utilizar terras devolutas (desocupadas), pertencentes à União e aos estados, numa política de colonização para os trabalhadores em terra de áreas críticas e de tensão social no meio rural, redundou no Programa de Integração Nacional (PIN), e justificaria a construção de grandes rodovias (Transamazônica, Perimetral Norte, Cuiabá-Santarém). O Governo lançou, ainda, projetos conservadores, como o PROTERRA(1971), em áreas do Nordeste, pelo qual o próprio latifundiário oferecia ao INCRA parte do seu latifúndio, recebendo indenização em dinheiro.
Resultado da política agrária do regime militar acabou reforçando o poder do latifúndio tradicional e desenvolveu o latifúndio moderno, das grandes empresas nacionais e multinacionais. Projetos agrícolas, agroindustriais, agropecuários, financiados pelo Governo, transformaram-se em latifúndios enormes, apoderando-se de terras de posseiros e índios.
Com a ênfase dada à política de exportações, foi melhorado o sistema viário, com a construção de auto-estradas, ampliação de portos e modernização de ferrovias. Houve incentivo para o desenvolvimento da tecnologia agrícola importada, com crescimento da produção de matérias-primas e de alimentos (açúcar, cacau, café, fumo).
Os sindicatos passaram a ser controlados pelo Ministério do Trabalho e a praticar uma política assistencialista.
Com o fracasso do modelo econômico do governo militar, começaram a surgir greves nas áreas em que os agricultores eram mais bem organizados, e onde prevalecia o sistema de assalariamento. Muitos desses movimentos tiveram sucesso, mas nem sempre os proprietários respeitavam os direitos assegurados pela Justiça aos trabalhadores.
A Igreja Católica e outras instituições religiosas passaram a apoiar os trabalhadores rurais. Verifica-se no país o crescimento de uma conscientização maior de seus problemas. Avança a campanha pelas Diretas Já. Eleito pelo Colégio Eleitoral, Tancredo Neves promete a reforma agrária aos trabalhadores do campo. No governo Sarney cria-se o Ministério da Reforma Agrária e do Desenvolvimento (MIRAD) que, juntamente com o INCRA, apresentam um Plano Nacional de Reforma Agrária (1985).
O cenário nacional torna-se delicado. De um lado, há movimentos que pleiteiam a aplicação do Plano de Reforma Agrária, considerado moderado e contraditório, e os que querem a reforma imediatamente, por meio da ocupação de terras improdutivas. Do outro, os grandes latifundiários radicalizam o processo e resistem à implantação de mudanças.
Conceito de reforma agrária
De acordo com a Lei nº 4.504 (Estatuto da Terra), de 30-11-64, art. 1º, & 1º, “Considera-se Reforma Agrária o conjunto de medidas que visem a promover melhor distribuição da terra, mediante modificações no regime de sua posse e uso, a fim de atender aos princípios de justiça social e ao aumento de produtividade”.
Diversos especialistas chamam a atenção para aspectos importantes da Reforma Agrária:
a) necessidade de ser um processo amplo e abrangente, que conte efetivamente com a participação dos camponeses e beneficie a maioria dos trabalhadores rurais;
b) a localização da Reforma somente no Setor Primário, ou seja, a distribuição de direitos sobre a propriedade de terra agrícola, evitando-se assim deturpações quanto ao seu âmbito, fato que pode inviabilizar todo o processo;
c) estabelecimento de uma política abrangente, que leve em conta a promoção humana, social, econômica e política.
d) A rapidez e firmeza do processo, como forma de atingir metas a curto prazo e de conseguir modificações na estrutura latifundiária.
Reforma Agrária é, portanto, um processo de mudanças estruturais que visa a distribuir os direitos sobre a posse e uso da terra e o controle de sua produção, assegurando a participação da população rural nos benefícios do desenvolvimento.
Etapas do processo
Para a maioria dos autores, dois pontos são estratégicos para o sucesso da Reforma Agrária: rapidez e abrangência. O período de sua duração deve ser de cinco a dez anos, no máximo. É essencial, também, que alcance todo o território nacional, essencial para a consolidação das ações e para impedir o aparecimento de resistências anti-reformistas.
Entretanto, devido às dimensões do território nacional, as ações a serem desenvolvidas não podem ocorrer ao mesmo tempo e em toda as partes. É preciso observar as prioridades, levando-se em conta as necessidades mais urgentes de cada região ou área específica. O que tem que ser evitado é a implantação de programas em áreas isoladas, em detrimento de outras, pois favorece a formação de focos de resistência contra as reformas.
As etapas que devem compor um processo de reforma agrária não precisam seguir uma seqüência obrigatória, podendo variar ou mesmo ser eliminadas, dependendo do desenvolvimento específico de cada área.
Primeira etapa
Refere-se ao reconhecimento do problema agrário, no que se refere ao nível de vida do homem do campo, constatando-se como se encontra a sua situação econômica, social e política.
Nessa etapa são detectadas as falhas do funcionamento da agrícultura da região estudada e suas relações com a posse e o uso da terra.
Segunda etapa
É a fase de planejamento. É comum ocorrem enganos na avaliação dos dados coletados, criando-se projetos tecnicamente perfeitos, mas distanciados da realidade, o que inviabiliza a sua execução.
Cada área deve merecer um tratamento específico, conforme o estágio de desenvolvimento em que se encontra.
Terceira etapa
Corresponde ao período de execução e que exige a aplicação de instrumentos legais, tais como desapropriações, transferência de posse de terra. É imprescindível a participação do trabalhador rural, a fim de torná-lo o principal agente do desenvolvimento.
O êxito ou entrave de um processo de reforma agrária está diretamente ligado ao entendimento por parte da população dos programas e projetos formulados e da integração com as forças interessadas nas reformas. Nesta etapa devem ser constituídas entidades de classe, para fiscalização e avaliação das ações executadas.
Consolidação
A reforma agrária estará ou não consolidada, dependendo do nível alcançado pelas mudanças, no que toca a posse, uso e gozo da terra e aos fatores de produção.
As falhas de estrutura anteriormente existentes devem desaparecer, para que não apareça qualquer possibilidade de reversão das alterações produzidas.
Conflitos pela posse da terra
A diferença de interesses entre os pequenos agricultores e os grandes proprietários de terra tem gerado conflitos em todas as regiões do Brasil. Para os agricultores a terra é fundamental para o seu sustento, enquanto para os proprietários é fonte de renda.
Os tipos mais comuns de conflitos têm sido:
a) os que ocorrem nas zonas de expansão de fronteira agrícola (Maranhão e Bahia), onde os trabalhadores se instalam como posseiros e cultivam a terra com suas famílias. Acabam sendo expulsos pelos grandes grupos econômicos ou grandes proprietários.
b) Onde existe a exploração pecuária e pequena produção de alimentos. Os criadores, estimulados pelo crescimento do mercado de carne bovina, procuram ampliar suas áreas de pastagem, expulsando parceiros e rendeiros, e pressionando os pequenos proprietários a vender suas terras.
c) Os provocados pelas desapropriações feitas para construção de barragens ou para instalação de sistemas de irrigação. Prejudicam os pequenos agricultores que cultivam terras à margem de um rio. As quantias recebidas a título de indenização não são suficientes para comprar outras terras nas mesmas condições, e acabam sendo gastas, deixando inúmeras famílias na miséria. Os parceiros e rendeiros que vivem em fazendas não são indenizados e ficam também sem qualquer meio de sobrevivência.
Vale ressaltar, ainda, o problema do índio que, por falta de demarcação de suas terras, vem sendo expulso pela ação de grileiros.
O problema nos últimos anos
A marcha de três meses dos sem-terra, que chegaram em Brasília no dia 17 de abril de 1997, se transformou numa das maiores manifestações ocorridas na capital federal, e reavivou a questão agrária.
A divulgação, em janeiro de 1998, de um documento do Vaticano intitulado Por uma melhor distribuição de terra – O desafio da Reforma Agrária, causou também grande repercussão. As reações ao documento foram imediatas e extremadas.
O assunto tomou o rumo da radicalização. O Movimento dos Sem-Terra intensificou as invasões de terras, como forma de pressão. No lado oposto, os fazendeiros estão formando grupos armados para impedir a ação dos sem-terra.
Em regiões como no sul do Pará, a Polícia Federal e o Exército tiveram de ser chamados para acalmar situações reinantes. No Norte e Nordeste do Brasil os proprietários contratam pistoleiros para defender as suas terras.
O MST, fundado em 1984, no Rio Grande do Sul, responsável por fazer ressurgir a reforma agrária na consciência nacional, tem demonstrado ser não penas um movimento social, mas também político e ideológico. Além das invasões de terras, produtivas ou não, passou a invadir órgãos públicos, empresas e até mesmo bens históricos, tombados pelo Patrimônio Histórico, Artístico Nacional – Iphan, tendo participado também de saques a supermercados e de seqüestros de caminhões que transportam gêneros alimentícios, na companhia dos flagelados da seca, visando ganhar mais visibilidade junto à opinião pública e aumentar seu poder de pressão perante o poder público. Suas lideranças afirmam que o objetivo do MST é mudar o modelo da sociedade.
Atualmente, há denúncias de irregularidades quanto a aplicação dos recursos destinados a melhorias nos assentamentos e ao pagamento de assistência técnica. Em Pernambuco, o Tribunal de Contas do Estado detectou desvios de dinheiro público em pelo menos cinco assentamentos do MST.
Considerações finais
A principal reivindicação dos trabalhadores rurais tem sido a reforma agrária. O Estatuto da Terra não teve até hoje uma aplicação verdadeira. As estruturas existentes, o poder político mantido pelos grandes proprietários e empresas com latifúndio, resistem e impedem as mudanças.
A própria complexidade da reforma agrária, com características diferentes de uma área para outra, no que se refere às formas de uso e posse da terra, e a questão dos recursos financeiros para as desapropriações e assentamento dos colonos beneficiados, dificultam a sua execução.
Para que a reforma seja completa, não pode se restringir apenas à redistribuição de terras. Deve vir acompanhada de uma política de crédito rural (com juros e prazos compatíveis com a atividade agrícola), de assistência técnica, de um sistema de pesquisas e técnicas de comercialização. Política que traga um sentido de organização comunitária fundamentada em elementos sociais, ecológicos, econômicos e políticos. Política de produção de alimentos para exportação e consumo interno.
A reforma agrária deve ter abrangência para cobrir todas as áreas e todos os homens do campo, para que eles possam exercer seus direitos. Direitos ao trabalho, à alimentação e a terra. Direitos anteriores a qualquer direito de propriedade.
Reforma essa que não repita erros de programas e projetos anteriores, que apontaram metas nunca atingidas, que beneficiaram o latifúndio e frustraram o pequeno proprietário. Que acabaram destruindo vastas áreas agrícolas, com inundações de terras por conta da construção de grandes barragens, provocando o desemprego de pequenos produtores. Ou de projetos agropecuários que não demonstraram qualquer preocupação social e ecológica.
Uma reforma sem radicalismos, democrática, voltada para a elevação do nível de vida do trabalhador rural. Uma reforma que promova a paz social no campo e a modernização agrícola em todo o território nacional, e que consiga harmonizar a liberdade de iniciativa com a valorização do trabalho humano.
No Brasil, fazer a reforma agrária é uma questão de justiça social e exige uma tomada de posição de toda a sociedade, de maneira a permitir o desenvolvimento pleno do país.
Vocabulário Explicativo
Assentamento: é o local onde se instalam os trabalhadores rurais e suas famílias, beneficiados com desapropriações promovidas pelo poder público, passando a explorar as terras que ficam pertencendo a eles.
Desapropriação: é o ato unilateral de direito público, com reflexos no direito privado, pelo qual a propriedade individual é transferida, mediante prévia e justa indenização, a quem dela se utiliza, no interesse da coletividade.
Fronteira Agrícola: faixa pioneira em que o povoamento feito por agricultores avança, ocupando terras de floresta.
Grileiro: representante de grandes proprietários, encarregado de expulsar posseiros, preparando a ocupação de terras vazias por esses mesmos proprietários.
Latifúndio: propriedade rural que apresenta terras incultivadas, explorada por um só proprietário. Há latifúndios pertencentes também a grandes empresas rurais industrializadas.
Minifúndio: é o imóvel rural que ocupa áreas menores que o latifúndio, e cujas terras são cultivadas.
Oligarquia: forma de governo em que o poder está nas mãos de poucas pessoas. A oligarquia rural é caracterizada pelo enorme poder econômico e político que detém os grandes proprietários.
Posseiros: pessoas que tomam posse de terras vazias sem, contudo, possuir a sua propriedade.
Usucapião: modo de aquisição do domínio de um bem móvel ou imóvel, pela sua posse ininterrupta e pacífica durante determinado tempo.
Recife, 24 de fevereiro de 2005.
Fontes consultadas
ANDRADE, Manoel Correia de. Abolição e reforma agrária. São Paulo: Ática, 1987. 86 p. Inclui bibliografia.
ANDRADE, Manoel Correia de. O Nordeste e a Nova República. Recife: ASA Pernambuco, 1987, 129 p. il.
ANDRADE, Manoel Correia de. Nordeste: a reforma agrária ainda é necessária? Recife: Guararapes, 1981. 119 p. Inclui bibliografia.
BIRAL, Mário. Planos regionais de reforma agrária. Reforma Agrária, Campinas (SP), a.16, n.2, p. 4-10, ago/nov 1996.
CARDOSO, Eliana; HELWEGE, Ann. Reforma agrária na América Latina: o que tem o Brasil a aprender com a Bolívia, o México e o Peru? Revista Brasileira de Economia, Rio de Janeiro, v. 45, n.2, p. 251-285, abr/jun 1991.
COELHO, Jorge. Por que reforma agrária. Recife: FUNDAJ Ed. Massangana 1985. 76 p. il (Estudos e pesquisas, 38).
A CONJUNTURA agrária de 1997 e o documento do Vaticano sobre reforma agrária. Caderno do CEAS, Salvador, n. 174, p. 81-85, mar/abr. 1998.
ENCONTRO NACIONAL DE GEOGRAFIA AGRÁRIA, 6, 1985, Garanhuns (PE). Comunicações. Recife: FUNDAJ, Ed. Massangana, 1985, 283 p. il.
GARCIA, César et al. A questão agrária e a SUDENE. Recife: SUDENE, POLONORDESTE, 1984. 98 p.
NOGUEIRA, Antonio de Pádua Ferraz. A reforma agrária da Nova República e sua inviabilidade sócio-econômica e jurídica. In: ASPECTOS econômicos, jurídicos e sociais da reforma agrária. São Paulo: Sociedade de Produtores de Açúcar e de Álcool, [s.d.], p. 41-61.
POMAR, Wladimir. Reforma agrária, uma questão controvertida. Reforma Agrária, Campinas (SP), v. 15, n.1, p. 8-17, jan/abr. 1985.
PETRY, André; OINEGUE, Eduardo. O que eles querem. Veja, São Paulo, a.31, n.22, p. 42-48, 3 jun. 1998.
PROJETO Nordeste: Programa de Apoio ao Pequeno Produtor Rural: debate regional. Recife: Movimento Muda Nordeste, 1985. 353 p.
REALE, Miguel. Os pressupostos da reforma agrária. In: ASPECTOS econômicos, jurídicos e sociais da reforma agrária. São Paulo: Sociedade de Produtores de Açúcar e de Álcool, [s.d.], p. 23-40.
SEMINÁRIO SOBRE O PRIMEIRO PLANO NACIONAL E REFORMA AGRÁRIA, 1985, Recife. Reforma agrária em debate. Organizador Dirceu Pessoa. Recife: FUNDAJ, Ed. Massangana, 1986. 179 p. Inclui bibliografia.
WLADIMIR NETTO. Caso de polícia. Veja, São Paulo, a.31,n.14, p. 28-30, 8 abr. 1998.
Como citar este texto
Gaspar, Lúcia. Reforma Agrária no Brasil. In: Pesquisa Escolar. Recife: Fundação Joaquim Nabuco, 2005. Disponível em:https://pesquisaescolar.fundaj.gov.br/pt-br/artigo/reforma-agraria-no-brasil/. Acesso em: dia mês ano. (Ex: 6 ago. 2020.)